b) Efectos del Correcto Funcionamiento

Al aumentar la construcción de este tipo de vivienda, las firmas y empresas contratan más mano de obra. Los nuevos trabajadores, al aumentar sus ingresos, aumentan su demanda de bienes de consumo básico. Los constructores aumentan su demanda de materiales (cemento, ladrillo, arena, etc., hasta los terminales) Las fábricas de materiales para la construcción aumentan su producción y la mano de obra requerida. Los nuevos trabajadores se incorporan al aumento de la demanda por los bienes de consumo básico. Los productores de bienes de consumo, para atender las nuevas demandas, aumentan su producción y generan más empleo.

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TOMADO DE EL DOCUMENTO DE LA CLASE "TEORIA DEL CONSUMIDOR Y FIRMA" 2009-2, DEL PROFESOR AUGUSTO CANO MOTTA PROFESOR DE LA UNIVERSIDAD DE LOS ANDES

2. Como parte de Plan Las Cuatro Estrategias se crea el UPAC: Unidad de Poder Adquisitivo Constante

Ahorradores privados depositan en las Corporaciones privadas y reciben intereses por encima del índice de precios. Las corporaciones hacen préstamos a las firmas privadas para la construcción de vivienda, que venden a quienes tienen capacidad de pago y pueden atender la deuda hipotecaria.  Así, los constructores pagan su deuda a las corporaciones, las corporaciones pagan a los ahorradores y todos tienen ganancias.                                  

a) La Idea Original

No se trata de vivienda popular, que es responsabilidad del Gobierno.  El Gobierno debe atender a la población pobre por medio de organismos oficiales y financiación del Estado. El objetivo del Modelo UPAC es la creación de empleo para la población de escasos recursos económicos y baja capacitación, como resultado de una actividad de empresas y firmas privadas, que entran al negocio de financiar la construcción y venta de vivienda para una población con capacidad de pago. No se utilizan recursos ni financiamiento del sector público.      

                                                                              

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TOMADO DE EL DOCUMENTO DE LA CLASE "TEORIA DEL CONSUMIDOR Y FIRMA" 2009-2, DEL PROFESOR AUGUSTO CANO MOTTA PROFESOR DE LA UNIVERSIDAD DE LOS ANDES

IV: CONTEXTO ECONÓMICO

A. El Modelo Upac

(BASADO EN EL DOCUMENTO DE LA CLASE "TEORIA DEL CONSUMIDOR Y FIRMA" 2009-2, DEL PROFESOR AUGUSTO CANO MOTTA PROFESOR DE LA UNIVERSIDAD DE LOS ANDES)

1. El Autor Del Modelo UPAC: Lauchin Currie

Economista canadiense (Nueva Escocia, 1902 - Bogotá, diciembre 23 de 1993). Creador del sistema UPAC (Unidad de Poder Adquisitivo Constante), que revolucionó el ahorro en Colombia, Lauchlin Currie veía en 1992, 20 años después de haber sido creadas las primeras Corporaciones de Ahorro y Vivienda, el indiscutible éxito de su obra: desde la creación del UPAC, se habían construido en Colombia 951 mil nuevas viviendas y había 6 millones de cuentas de ahorro. Currie, que formuló el plan del Gobierno, titulado "Las Cuatro Estrategias" en 1971, dándole un decisivo impulso a la construcción de vivienda, había madurado una vieja idea de la época en que fue asesor del presidente de Estados Unidos, Franklin Delano Roosevelt, cuando los Estados Unidos salían de la postración económica de los años treinta. En efecto, Currie creía que uno de los instrumentos para lograr el pleno empleo y salir de la Gran Depresión era el gasto público dirigido a la construcción; sin embargo, la segunda Guerra Mundial frustró sus proyecciones. Lauchlin Currie estudió Economía en Inglaterra, en el London School of Economics, y después de obtener el grado en 1925, se dirigió a Estados Unidos, donde se encargó de introducir, junto con otros colegas, las ideas del economista inglés John Maynard Keynes. Primero fue catedrático de la Universidad de Harvard, a donde había ingresado para realizar el curso de graduados

En 1949 Lauchlin Currie llegó a Colombia encabezando la primera misión del Banco Mundial en este país.  Obtuvo la nacionalidad colombiana en 1958  En 1960 presentó una propuesta de plan para Colombia, bajo el título “La Operación Colombia”.

En 1971, cuando se encontraba dictando un curso en la Universidad Simon Fraser de Canadá, Lauchlin Currie fue llamado por el :jefe de Planeación Nacional de Colombia, Roberto Arenas Borulla, para que ayudara a formular un plan de desarrollo para Colombia. Currie tenía en mente lo que planteó en "Operación Colombia", pero habría de agregar nuevos elementos. Planteaba la necesidad de orientar la economía hacia un sector líder que, para él, era la construcción de vivienda, por su capacidad para crear empleos, como lo había sido en la época del New Deal. Estos empleos se creaban para absorber la población rural que migraba hacia las ciudades; la diferencia estaba en que en lugar de financiarla con el gasto público, como se había propuesto entonces, era preciso canalizar el ahorro y la inversión del sector privado hacia tal fin. El sector debía autofinanciarse estimulando el ahorro privado; no debía depender del Estado. El plan de "Las Cuatro Estrategias", presentado en 1971, promovía la concentración de esfuerzos en cuatro sectores considerados claves para la economía: la construcción de vivienda, el apoyo a las exportaciones, el incremento de productividad del sector agrícola y la redistribución del ingreso. En la práctica el sector que más apoyo recibió fue el de la construcción, según la visión de Currie. El factor decisivo para su éxito fue la creación de las Corporaciones de Ahorro y Vivienda, que se encargaron desde entonces de recibir los ahorros del público para destinarlos específicamente a la construcción. El atractivo para los ahorradores era que sus depósitos iban ganando una corrección diaria para protegerlos de la inflación. La misma corrección se utilizó desde entonces como unidad para cobrarle a los deudores, haciendo que también las hipotecas variaran. De esta forma Currie cambió totalmente la cultura del ahorro en Colombia y desde entonces el sector de la construcción, que genera miles de empleos directos e indirectos, obtuvo su propia estructura de financiación. Sin embargo, la ley que le dio poderes al presidente Misael Pastrana para reformar el ahorro, había tenido que sortear serios obstáculos. El UPAC estuvo varias veces a punto de no ser realidad. Currie sugirió posteriormente a los presidentes de varias Corporaciones de Ahorro y Vivienda que formaran una agremiación para que tuvieran una sola vocería ante el gobierno. La idea fue aceptada y nació así el Instituto Colombiano de Ahorro y Vivienda (ICAVI), que Currie asesoró hasta antes de su muerte. Participó después en estudios sobre el desarrollo de Colombia y sobre políticas urbanas. Volvió a la cátedra tanto en la Universidad Javeriana como en los Andes en los años ochenta, convirtiéndose en profesor emérito de la Universidad de los Andes en 1982. Pasó sus últimos años dedicado a dictar charlas, conferencias y seminarios sobre el sistema UPAC. Durante el gobierno de Belisario Betancur, Currie fue condecorado con la Cruz de Boyacá en el grado de Comendador; un día antes de morir le fue otorgada nuevamente la condecoración, en grado de Gran Cruz.1

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1 Biblioteca Virtual del Banco de la República (2004). Lauchin Bernard Currie. Recuperado el 28 de Septiembre de 2010, en http://www.banrepcultural.org/blaavirtual/biografias/currlauc.htm

 

III. CONTEXTO NORMATIVO

A. Jurisprudencia: Qué nos dice la sentencia C-700-1999

Parte fundamental para el análisis de la problemática del UPAC es la revisión de la Jurisprudencia. Empezaremos con la Sentencia c-700/99, una de las muchas sentencias que se han producido con respecto al UPAC. De este pronunciamiento podremos extraer parte del contexto propio para entender mejor la institución del UPAC y lo que alegan los afectados.

En primer lugar es importante aclarar que el poder encargado de dictar normas en el campo financiero, bursátil, de seguros o de ahorro es el legislativo, específicamente el Congreso de la República, pues es este el que señala las pautas, objetivos y criterios que forman las leyes que regulan dichas materias. Esto quiere decir que ni siquiera el Presidente de la República, haciendo uso de facultades extraordinarias, está autorizado para expedir este tipo de normas.

El Congreso, teniendo definido claramente su rol en  las actividades de captación, inversión y aprovechamiento de recursos para la financiación de vivienda a largo plazo, debe tener como un objetivo principal establecer condiciones necesarias que garanticen el cumplimiento del derecho fundamental de tener una vivienda digna, además de implementar la promoción de planes de vivienda de interés social, "sistemas adecuados de financiación a largo plazo" (subraya la Corte) y formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda[1].

El día 5 de agosto de 1992, el gobierno presento el proyecto de ley 35 de 1993, utilizando facultades extraordinarias, conferidas con el fin de actualizar el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, con intención de expedir normas sobre financiación de vivienda a largo plazo. Claramente, y conforme a lo expresado por la sentencia con relación a las leyes que regían el UPAC expedidas por el Gobierno, “el Presidente de la República carecía de competencia para expedirlas; invadió la órbita propia del Congreso de la República; vulneró el artículo 113 de la Constitución y desconoció las reglas previstas en los artículos 51, 150, numeral 19, literal d); 189, numerales 24 y 25, y 335 Ibídem, y, por supuesto, ejerció una representación, a nombre del pueblo, por fuera de los requisitos constitucionales, quebrantando el principio medular del artículo 3 de la Constitución. Se declarará la inexequibilidad de las normas que, en el Decreto 663 de 1993, estructuran el sistema UPAC”[2]

Estas normas que fueron promulgadas por el Gobierno, formaban la base jurídica del sistema UPAC, y tenían como principal función el desarrollo del sistema de crédito de vivienda, la regulación de las actividades financieras, de crédito y de captación, el aprovechamiento de recursos privados, buscando y fomentando la financiación de vivienda a largo plazo.

Los efectos ultra-activos que posee el decreto 663 de 1993 tienen efecto en la medida en que debido a la ausencia de un sistema reemplazante del UPAC, la Corte Constitucional, ejerciendo su atribución constitucional, se ve obligada a establecer un nuevo sistema de financiación para vivienda, que de tránsito del UPAC hacia el nuevo y reemplazante sistema (UVR), de tal forma que no se generaran grandes impactos para la economía, esto con un plazo máximo de hasta el 20 de Junio del año 2000.

En cuanto a los deudores afectados por las normas declaradas inexequibles, se les debía devolver el dinero que  pagaron en exceso y se le debió  liquidar nuevamente su deuda para que pagaran lo correspondiente, recurriendo a las acciones judiciales correspondientes para hacer cumplir sus derechos a la revisión de sus contratos, todo esto acompaño al aumento de controles por parte de la superintendencia bancaria a las financieras. Los efectos de esta sentencia  quedaron condicionados al efectivo cumplimiento de la sentencia C-383 del 27 de mayo de 1999.

Puntos Importantes de la Sentencia (Resumen):  

Antecedentes: el ciudadano Humberto de Jesús longas Londoño presenta una demanda ante la corte  pidiendo la inexequibilidad de algunos artículos de diferentes decretos en los que se toman medidas en relación con el ahorro privado, tales como:

·         Autónomo 677 de 1972

·         Autónomo 1229 de 1972

·         Autónomo 1269 de 1972

·         Autónomo 1127 de 1990

·         Extraordinario 1730 de 1991

·         Extraordinario 663 de 1993 o Estatuto Orgánico del Sistema Financiero

La demanda  se centra en el hecho de que los decretos nombrados fueron expedidos con anterioridad a la constitución de 1991, y por tanto  violaban algunos artículos contenidos en  la carta.

Básicamente el litigio se centra en el transito constitucional, pues el actor señala que en la constitución de 1886 , en el articulo 120 numeral 14, el gobierno podía intervenir en asuntos que refirieran a manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados al público, esto cambia con la constitución de 1991 ya que  el Congreso de la república es el único con facultades constitucionales para intervenir en estas materias ,  por estas razones los decretos que rigen el sistema UPAC no son  jurídicamente idóneos para regular  actividades financieras.

Otro de los argumentos que se plantean trata el hecho de que en la constitución no se encuentra regulado el manejo del sistema UPAC, y en cambio son los decretos  en citados al inicio los encargados de consagrar en qué consiste este sistema, hasta la expedición del decreto extraordinario 663 de 1993, es importante tener claro que hasta esa fecha ninguno estos decretos habían sido incluidos en leyes dictadas por el congreso.

Según el demandante, “la Ley 35 de 1993 cumple lo dispuesto en el artículo 150, numeral 19, literal d), de la Constitución de 1991, en concordancia con lo previsto por el 335 y 49 transitorio Ibídem, se trata de una ley general, pero que no reguló el sistema UPAC, manteniéndose lo establecido en los decretos autónomos”. Por esto afirmaba que en esa época no había ley que estableciera el sistema UPAC, para que diera cumplimento a lo dispuesto por el artículo 150, numeral 19, literal d), de la Constitución de 1991.

Además afirma que sobre las normas demandadas operaba el fenómeno de inconstitucionalidad sobreviniente, alega  que existe incompatibilidad entre las normas legales y las constitucionales y se deben preferir las segundas por tanto las legales debe desaparecer del ordenamiento jurídico. La intención de del demandante no era “establecer los efectos retroactivos de la constitución de 1991, sino que a partir del 7 de julio de 1991 la constitución de 1886 dejo de existir, por tanto sus efectos no pueden permanecer en el  futuro”.

 Conclusiones del demandante:

·         “En cuanto al tema de la racionalización de la economía, manifiesta que el sistema de valor constante y la Unidad de Poder Adquisitivo Constante UPAC, no han contribuido a este fin, como tampoco al mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes (art. 334 C.P.), es un hecho notorio que el usuario de este sistema ha visto afectado negativamente su salario,  los ingresos de los usuarios se han ido deteriorando, ya que la UPAC está por encima del incremento salarial de cada año, con lo cual lo que se ha ocasionado es la disminución e inequidad en los ingresos y, por tanto, el perjuicio respecto de la calidad de vida de aquéllos.

Convirtiéndose en factores de desestabilización y perturbación de la economía, tal como lo demuestra la declaración de Emergencia Económica, puesta en vigencia mediante Decreto 2330 de 1998”.

·         “La Unidad de Poder Adquisitivo Constante -UPAC-, es inequitativa ya que sustenta en el enriquecimiento de unos, a costa del empobrecimiento de otros. Es decir, los ahorradores y las corporaciones de Ahorro y Vivienda se enriquecen a costa del empobrecimiento de los deudores de este sistema y, por tanto, el doble anatocismo contribuye de manera importante al enriquecimiento sin causa en los créditos para adquisición de vivienda.

Concluye el actor que la situación antes mencionada viola el principio de igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución Política”.

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[1] Sentencia C-700 de 1999, CONGRESO - Fijación de criterios para financiación de vivienda a largo plazo.

[2] Sentencia C-700 de 1999, FACULTADES EXTRAORDINARIAS DEL PRESIDENTE - Extralimitación para expedir normatividad sobre financiación de vivienda a largo plazo.

C. Fin y Comienzo de los sistemas de financiación

Como se menciono en la entrada anterior, la realización del Derecho a la vivienda digna implica la puesta en funcionamiento por parte del Estado, de sistemas de financiamiento que brinden créditos hipotecarios a los más necesitados. En este sentido es necesaria entonces la intervención de los órganos estatales en la economía del país.

Como es sabido el UPAC sufrió en la década de 1990 una grave crisis que acarreo su desaparición del ordenamiento jurídico colombiano. La Corte Constitucional a través de las sentencias C-700, C-747 y C-383 de 1999, con ponencia de los doctores José Gregorio Hernández Galíndo y Afredo Beltrán Sierra respectivamente, puso fin, en base al mandato de la democratización del crédito, al principio de Estado social de derecho, y a la violación al Derecho a la vivienda digna, a este sistema de crédito hipotecario. De esta manera eliminó la posibilidad de que el calculo de las correcciones monetarias se hiciese con referencia a las tasas de interés, obligando a que el monto de éstas se vea limitado por el IPC, evitando así que exista una capitalización de intereses en los créditos de vivienda a largo plazo.

Consecutivamente tras la promulgación de la Ley 546 de 1999 establecedora de el UVR, el Alto tribunal mediante sentencia C-955 de 2000 con ponencia del Doctor Hernández Galindo, dio vía libre al nuevo sistema de financiamiento, así cómo a su metodología de calculo (en entrada "Antecedentes y metodología de el UVR). No obstante la providencia en cuestión aprovechó para imponer un límite a las tasas de interés remuneratorio en los créditos hipotecarios de vivienda.

B. UPAC y UVR: Un bien intencionado intento por garantizar el Derecho a la vivienda digna

La Corte Constitucional en reiteradas ocasiones estudió y analizó las estipulaciones legales que regulaban el desaparecido UPAC, de la misma forma en la que hoy en día se ocupa de aquellas que rigen el UVR. En un número importantes de fallos el Alto tribunal se ha referido al impacto que estos sistemas de crédito hipotecario han tenido sobre el ejercicio del Derecho a la vivienda digna, y a la intervención que el Estado se ha visto obligado a realizar en el sector financiero para garantizar la efectividad de este derecho.

Según el artículo 51 de la Constitución Política de 1991; “Todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna. El Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda”. En sentido estrictamente material lo anterior quiere decir que cada colombiano debe poder tener "la posibilidad de disponer de un lugar que pueda ser usado como habitación, (...) y que cuente con un espacio suficiente para vivir, (...) [estando] dotado de infraestructura y servicios básicos adecuados, (...) [que le permitan gozar de su] derecho a la intimidad, la tranquilidad y la salud física y mental” (DEFENSORÍA DEL PUEBLO, Derecho a una Vivienda Digna, Bogotá, 2001, p. 9). 

Considerando que acceder a la vivienda en Colombia es posible mediante diversos métodos, y no únicamente a través de la tenencia de un derecho de propiedad sobre el inmueble en el que la misma se encuentra; es posible decir que "corresponde al Estado diseñar varias estrategias financieras y de situación de recursos para atender distintas modalidades de tenencia de la vivienda" (CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia C-936 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett). En este orden de ideas es deber del Estado colombiano propender porque sus asociados tengan la posibilidad de adquirir una que cuente con las condiciones señaladas por el artículo 51 de la Carta, lo cual conlleva a su vez  la consolidación de sistemas de financiación que permitan hacerlo. De la anterior exposición de razonamientos nace la idea del legislador de crear el UPAC y el UVR.

II. CONTEXTO HISTORICO

A. Nacimiento, Contextualización General Del Upac y Creación Del UVR

El UPAC (Unidad De Poder Adquisitivo Constante) fue un sistema de crédito hipotecario originario de Brasil y adoptado por Colombia en 1972 durante el gobierno de Misael Pastrana, con el objetivo de ofrecer a los colombianos una posibilidad de crédito para adquisición de vivienda con una cuota inicial baja, y en el que las cuotas posteriores debían ajustarse a los cambios que pudiesen sufrir los salarios (poder adquisitivo/capacidad financiera) de los usuarios.

Los créditos a largo plazo, se ven afectados por la pérdida del valor del dinero (capacidad adquisitiva) a través del tiempo, razón por la cual se decidió que los créditos hipotecarios para compra de vivienda y las cuentas de ahorro en UPAC, ajustarían su valor de acuerdo con el índice de inflación del año en curso; es decir, se cobraría un interés, por lo menos, igual a la inflación. Lo que se quería con esto era garantizar el valor del dinero, de tal forma que mantuviera su capacidad adquisitiva (que se pudiera comprar lo mismo independientemente del aumento de precios en la economía).

Efectivamente, en su época, la medida tuvo éxito, ya que mediante el incentivo al ahorro y la oferta de oportunidades, permitió que muchos colombianos accedieran a créditos para vivienda con cuotas iniciales bajas. De igual forma, y como consecuencia de esto, se impulsó el sector de la construcción debido a la gran demanda de vivienda, generando empleos y aportando al crecimiento económico del país.

Pero todo no sería "color de rosa". A principios de los años 90, se realizó una reforma financiera que determinó que el aumento del UPAC sería dado por la DTF (depósito a término fijo)1. Esta decisión, que terminaría siendo fatal para los usuarios del UPAC, hizo que el aumento de los intereses de los créditos fueran determinados por el mercado financiero, un mercado volátil e inestable, que para la época, y debido a su forma de operar (sistema de oferta y demanda), hizo que se elevaran las tasas de interés, lo que originó un enorme crecimiento en las cuotas de los créditos hipotecarios, haciéndolas imposibles de pagar, pues en muchas ocasiones, llegaron a ser mayores que los ingresos de los deudores. Por esta razón, los deudores se  están viendo impedidos para continuar pagando las cuotas ya que sus ingresos no alcanzan, lo que genera embargos por parte de las entidades financieras; es decir, les están quitando sus casas a pesar de haber pagado durante muchos años cuotas tan altas que al ser sumadas equivalen  hasta dos y tres veces del valor inicial de las mismas. Con esto, se vieron desmoronados los sueños y esperanzas de muchas personas, además de sus "ahorros" de toda la vida; y como si fuera poco, el sistema de crédito de vivienda se vino a pique. 

Como respuesta a la caída del sistema de crédito para vivienda, a las constantes protestas de los afectados, y a la presión de organizaciones que reclamaban una respuesta y una solución a este gran problema, nace el UVR (unidad de valor real constante)2, en el cual se volvería a manejar el sistema, más específicamente los intereses, con relación al IPC (índice de precios al consumidor). A pesar de ser planteado como una solución, el problema siguió, pues no hubo reparación de víctimas, ya que sólo incluyó el derecho a la protección y reparación del patrimonio de 40.000 personas3. Este gran problema, que contraría una gran cantidad de derecho, inclusive fundamentales como el derecho a la igualdad y vivienda digna, fue la razón por la cual se formaron varias organizaciones como ANUPAC, que han luchado, y lo siguen haciendo hoy,  porque se haga justicia en torno al conflicto ocasionado por el polémico UPAC.

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1 La DTF, es una tasa de interés calculada como un promedio ponderado semanal por monto, de las tasas promedios de captación diarias de los CDTs a 90 días, pagadas por los bancos, corporaciones financieras, de ahorro y vivienda y compañías de financiamiento comercial. La calcula el Banco de la República con la información provista por la Superintendencia Bancaria hasta el día anterior. La DTF tiene vigencia de una semana. (www.businesscol.com/productos/glosarios/economico/glossary)

2 “El Gobierno Nacional determinará la equivalencia entre la UVR y la Unidad de Poder Adquisitivo Constante, UPAC, así como el régimen de transición de la UPAC a la UVR”. Ley 546 de 1999, capítulo I, artículo 3.

3 http://www.anupac.org/index.html

B. Antecedentes y Metodologías del UVR

El siguiente es el Reporte del Emisor No. 41 del Departamento de Comunicación Institucional del Banco de la República, el mismo cuenta con los antecedentes y metodologías de calculo de la UVR. http://www.banrep.gov.co/documentos/publicaciones/pdf/reportes41.pdf

I. HOY...

A. Funcionamiento de la UPAC: UVR Hoy

Mediante Ley 546 de 1999 el Congreso de la República creó la Unidad de Valor Real (UVR), para que empezase a funcionar a partir de enero del 2000, remplazando así a la Unidad de Poder Adquisitivo Constante (UPAC). 

Al igual que su predecesor este sistema es empleado para actualizar los créditos a largo plazo, en la medida en la que "permite ajustar el valor de los créditos en el tiempo, de acuerdo con el costo de vida del país (índice de precios al consumidor [IPC])" (http://lablaa.org/blaavirtual/ayudadetareas/economia/econo114.htm); los ajustes en cuestión se realizan en base al aumento de la capacidad de pago de los colombianos, en el sentido en el que el crecimiento de ésta, es directamente proporcional al del IPC.

El Bando de la República es el encargado de calcular la  UVR para cada uno de los 365 días del año, de acuerdo a la metodología que el Consejo de Política Económica y Social (Conpes) diseño, tras ser facultado por la L. 546/99 para hacerlo. Gracias a ello las entidades financiera pueden ajustar el valor del crédito que otorgan, según el incremento del costo de vida en el país.